试析城郊村社区公共组织的两栖性

 论文栏目:论文指导     更新时间:2017-07-07    浏览:630次

摘要 本文通过对浙江T村社区的考察分析,揭示了城郊村社区公共组织非城非村、亦城亦村的两栖性特征,其社会根源在于社区治理的实际需要、群众的戒备心理、政府的消极懈怠等。城郊村社区公共组织的两栖性特征,是当前村庄城市化过程的必经阶段。

论文关键词 城效村 社区公共组织 两栖性

当前,在我国急速推进城市化的背景下,大量城市边缘的村庄不断地被划入城市,成为了城市的一部分。但由于种种因素的制约,这些城市社区的公共组织呈现了是城非城、是村非村、亦城亦村的两栖性特征。以下,我们将以浙江省金华市一典型城郊村社区——T村社区的公共组织为例,来剖析村庄城市化的这一特点。

一、撤"村"建"居"的T村及其社会经济背景

T村位于浙江金华市东北郊,这里的村民们大多以种植和销售蔬菜为生,乃至该村历史上素有金华“菜篮子”之称。2000年,为加快城市化进程和浙江中西部中心城市目标的实现, 金华市政府将城市东北面的8个乡镇划入市区范围,成立J区。J区的成立以及之后的迅速发展带动了大规模的市政设施建设。随着一系列的市政设施建设的展开,比如环城北路的开通,客运汽车东站、公交东站的完工,T村所在的位置就变成了一个金华市的一个交通中心。一些原来市中心区域的企业,基于突破限制生产规模的用地面积的瓶颈,纷纷外迁落户到T村。一些企业与单位在T村的落户不可避免地占用与消耗了有限的土地资源,从而逐渐地使T村的村民完全离开土地,实现了完全非农化的生产和生活方式。
2001年,为了快速推动城市化的步伐,消解城乡之间在管理体制上的冲突,金华市委、市政府开始撤乡建街和撤村建居的工作,同时关注撤村建居之后的社区建设。2003年,T村村民委员会被撤消,相应地,T村的社区居民委员会成立。这样,T村村民的户口就由农民变为市民。在制度上,T村已经成为一个真正的城市社区。

二、T 村社区的公共组织

按照城市管理体制的安排并结合城郊村社区的特殊需要, T村社区的公共组织大致可以分为核心组织和配套组织两类。
(一)核心组织
村社区核心组织是指在社区治理活动中起主导作用,实际掌握社区主要公共权力,拥有重要社区事务决策管理权的组织。从近年T村社区的治理实践来看,该村社区的核心组织主要包括党支委、居民委员会、经济合作社管理委员会。
1.党支委。T村社区党支委是从原T村党支委延续和转换而来的,为保证村改居后村社区党建工作的顺利开展,2003年12月17日,D街道党工委下文撤销了T村党支委,设立了T村社区党支委 ,新设立的社区党支委由原村党支委成员组成,按原支委分工继续负责管理新设立的社区居民委员会内的党建工作。2005年5月15日,T村社区党组织根据"两推一选"原则进行了支部委员会的改选。
2.居委会。2003年11月21日,J区民政局专门下文撤消了T村村民委员会,设立了T村社区居委会。以政府文件的方式,认可了原T村村委会的全班人马在T村社区内的治理权 。直到2005年3月,才经法定程序选举产生了T村社区居民委员会。按照《浙江省社区居民委员会换届选举工作暂行规定》(浙民基[2003]180号),“机关、企业事业单位和社会团体法人的法定代表人以及其他合法组织的负责人,或者他们委托的代表有同等选举权和被选举权”,“在社区居住一年以上的暂住居民或者有其他特殊情况的居民,是否在本社区进行选民登记,由本社区居民选举委员会根据实际情况确定”。但是,在2005年进行的T村社区居委会选举中,驻本社区的企业事业单位以及暂住居民都没有参与选举。该社区的居委会依然是由原拥有T村村籍的居民选举产生。
3.经济合作社管理委员会。根据城市基层群众自治和社区管理的相关规定,社区内并不设置专门的集体经济合作社,因而也不存在经济合作社管理委员会。然而,T村社区不同于一般的城市社区,它是根据“一村一社区”的原则,在原T村的基础上组建而成的。原T村是一个集体合作经济单位,特别是在土地被征用过程中,相当部分征地补偿款由村集体经济合作社实行统一经营。因此,在撤村建居过程中遭遇到了一个特殊而棘手的集体资产处置问题。
根据当地政府的设计,村改居后的村社区要进行股份制等集体资产处理。由于街道没有给出相关专业指导,村民普遍缺乏胆识又加上村民对资金风险最低化的考虑,地方政府和村社区干部、民众,分别采取了一些圆通的策略,从客观实际出发,保留了集体经济。相应地,也延续了原村集体经济合作社组织,设立了村社区经济合作社管委会,负责社区集体经济经营和管理 。
(二)配套组织
配套组织主要是指围绕核心组织而设置,为国家法律所认可,承担部分特定治理功能的组织,包括与社区党支委配套的党群类组织、与社区居民委员会配套的社区居民自治类组织。
1.党群类组织
(1)党支部。目前,T村社区党支部共有正式党员24人,预备党员3人,党员全部是本村村民,驻社区单位的党员划归街道党工委管理。
(2)群团组织。T村社区传统群团组织有人民公社体制瓦解后并未被撤销的如妇代会、共青团、民兵连等。此外还有依据上级文件精神设立的符合农村经济社会发展和农民需求的新兴群团组织,如老年人协会。

2.社区居民自治类组织
在T村社区,自治类组织包括社区居民代表会议、社区居民委员会及下属组织、社区居民小组、居务公开监督小组等。
(1)社区居民代表会议。2005年3月,按照《浙江省社区居民委员会换届选举工作暂行规定》,T村社区推选产生社区居民代表组成社区自治的意思形成机关——社区居民代表会议。
(2)社区居委会下属组织。包括治安保卫委员会、人民调解委员会、环境卫生委员会等。 
(3)社区居民小组。T村社区6个居民小组与原村民小组的人员关系划分完全相同(实际上,村民小组的划分又与人民公社时期的生产队完全相同),只不过改了名称而已。所以,除了在比较正式场的合用被称为“居民小组”以外,社区干部以及居民在日常生活中还是使用“生产队”称呼。
(4)居务公开监督小组是根据政府有关部门的文件 设置的。经调查,该组织的设立并没有根据文件要求,由居民会议或居民代表会议在居民代表中推选产生,而只是由社区两委讨论确定了几个合适人选,并在其中挑选了一个担任组长。
3.其他配套组织
在实际治理过程中,T村社区还延续了原村庄若干独特的公共组织。这里,也将之归入社区配套组织。其中最为重要的是:
(1)T村社区建房小组。经济生活的改善使村民的建房需求急剧增加,为了终止村民的乱搭乱建行为,在当地政府的要求下,1992年,T村成立了建房小组。在T村历史上,建房小组是内嵌于T村三委中的一个功能组织,并没有经村民选举产生。如今,这一组织依然在T村社区继续发挥作用,并依然沿用《T村村民自治章程》中关于建房的相关规定。该组织得以沿用是因为在撤村建居之后的5年内,T村社区居民仍然能够按照村民的待遇申请审批宅基地建房。
(2)T村社区装卸队。为满足村民的就业需要,在农产品批发市场向T村征用土地时,村三委就与土地使用单位签定了就业协议,承包了该市场内的全部装卸工作。2001年,农产品批发市场建成使用,T村装卸队正式入驻市场。该组织注册资金30万,是T村社区的实体企业,该企业只招募T村社区50周岁以下的男性。对习惯干体力活的T村社区男性居民来说,因为既无专业知识又无专业技术,装卸队为他们开辟了一条最适合的就业途径。

三、T村社区公共组织的两栖性特征及其成因

如前文所述,T村社区公共组织既建构了城市社区的基本组织又保留了农村特有的组织形式,表现出非城非村、亦城亦村的两栖性特征。撤村建居以后,原来的村民委员会和T村党支委被T村社区居民委员会、社区党支委取代,成为T村社区治理的两个重要组织,符合典型的城市社区公共组织要求。但是,由于地方政府对城郊村社区其他组织具体应如何设置的问题没有明文规定,再加上T村社区居民生活的实际需要,一些带明显带有农村特点的公共权力组织完全保留了下来。比如,如果是纯粹的城市社区就不应具有承担经济职能的公共组织,但是,T村社区为了管理在"撤村改居"以前就存在的集体资产,被迫保留了带有浓厚村民自治色彩的集体经济合作社组织。另外,在过渡期内,T村社区居民仍然有权申请审批宅基地建房,所以建房小组也继续存在并履行其应有的职能。
那么,我们不禁要问:在撤村建居的过程中,为什么政府不全面撤消原来的村庄公共组织?为什么政府没有全套输入城市社区公共组织?在制度上,J区政府通过文件正式在T村社区建立的公共组织只有社区居民委员会和社区党支委。从文件内容看,J区政府重新设置的T村社区公共组织实际上只是改变一下组织的名称,除此以外,不管是组织的数量还是组织的规模甚至具体的人员都和原来T村的完全相同。不仅仅是照搬了T村原先的公共组织人员结构与规模,而且社区公共组织成员的具体产生办法、职责事项的范围以及活动经费的来源都仍然带有原先村民自治的色彩与痕迹。以下材料可见一斑。
对J区民政局W副局长(主管社区建设工作)访谈:
对于撤村建居之后的社区公共组织问题,我们并无统一的明文规定。因为这些地方本来就属于农村嘛,所以仍然按照原来农村那一套齐全的公共组织就能解决问题。比如,党组织啊,村委会啊,经济合作社啊,全部照搬过来是行得通的。2005年,T村的社区居委会选举也是按村民委员会组织法的规定进行的。对于J区统一的"撤村改居"工作,我觉得是太激进了,过于注重形式上的政绩,撤销村委会和组建居委会如像比赛一样的。结果是,只是换了一块牌子,改了一下名字,社区公共组织的产生、结构以及职能等方面并无任何实质性的改变。
为什么会产生这种特点?笔者认为,造成T村社区公共组织的两栖性主要有以下三个原因:
1.T村社区居民生产、生活的实际需要。一般来说,基层自治组织如何设置以及赋予其哪些职能等问题,主要取决于基层群众或居民的生产、生活的实际需要。当T村社区居民长期形成的相互关系以及生产生活方式还没发生重大变化时,原来村民自治那一套公共组织及相应的职能就不可避免地保留下来,从而体现出两栖性特点。比如,在大量集体财产仍没有分配或处分完毕之前,保留并运行集体经济合作社就是非常必要的。
2.群众的戒备心理。人们思考问题的方式往往会有一种路径依赖, T村居民对于突然外部强加的城市社区管理体制心存戒备,他们具有维持原来熟悉的村落组织所保障的安全感的强烈愿望。
3.政府的消极懈怠。对于T村社区公共组织的重建,基层政府简单地以组织名称的改变作为"撤村建居"完成的标志,主要是由于对撤村建居的制度转换缺乏清晰的认识,对社会共公共组织的实质性改变所可能引发的稳定问题也有些许担忧,所以就选择了最简单、最保守因而也就最安全的照搬原先的公共组织。


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